Från kvalitetsidé till kvalitetsregim: Om statlig styrning av skolan

Från kvalitetsidé till kvalitetsregim: Om statlig styrning av skolan

Med start i mitten av 1990-talet har kvalitetsindikatorer, kvalitetsredovisningar, kvalitetsinspektioner, kvalitetskontroller etc. införts på skolområdet. Det är en utveckling som känns igen från andra branscher och verksamheter, såväl i näringslivet som i den offentliga verksamheten. Kvalitet omges av ett positivt skimmer och har en potential i sin flexibla betydelse. Kvalitet kan ingen vara emot, och ordet förknippas med eftersträvansvärda framgångsmodeller i sina tillämpningar i varuproduktion och tjänsteverksamhet. Avhandlingen studerar introduktionen och utveckling av de nya styr- och kontrollinslagen i form av instrument och tekniker med en gemensam kärna i kvalitet . I avhandlingen studeras och analyseras kvalitetsidén i perspektiv av statlig styrning av skolan.

Att styra och kontrollera innebär att utöva makt. Makten som befogenheten att styra grundas i den tilltro medborgarna har till staten som sammanhållande centrum och dirigent i utbildningen. Under skolans långa historia har fördelningen av makten att bestämma skolans utformning och innehåll, och att ta ansvaret för detta, i olika grad fördelats mellan stat, kommun och lärare. Under efterkrigstidens stora skolreformer var staten en ledande aktör och utövade en centralistisk detaljregelstyrning. De första åren på 1990-talet präglades av ett omfattande reformarbete på skolområdet. Den statliga regleringen av tjänster för lärare och skolledare avvecklades och kommunerna fick ett odelat arbetsgivaransvar för personalen i skolorna. Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna lades ner och Skolverket inrättades. Utredningar om nya läroplaner och betygssystem tillsattes och ett fristående skolsystem växte fram.

Reformerna runt 1990 framstår som en logisk fortsättning på den decentralistiska filosofin och övergången från detaljreglering till målstyrning. Besluten tydliggjorde en fördelning av ansvar och befogenhet där staten hade att besluta om nationellt giltiga mål, grundläggande riktlinjer och värdegrund. Den ekonomiska styrningen förändrades så långt att kommunerna från 1993 fick de statliga bidragen genom skatteutjämningen direkt in i den totala budgeten. Genom förändringen av statsbidragen och avskaffandet av den statliga regleringen av tjänster kunde stora delar av det statliga regelsystemet slopas. Ansvar och befogenhet ökade för de perifera delarna i systemet. Den statliga styrningen förändrades mot en betoning på ideologisk styrning i läroplanernas mål och grundläggande värden. Den ordning som innehållsligt förmedlades genom systemet för styrning var att det fanns olika vägar att arbeta mot målen, och en tilltro till den lokala politiska nivån och de professionella gruppernas förmåga att utveckla de optimala lösningarna. Med fokus på den statliga styrningen diskuteras de senaste decenniernas förändringar i system för styrning och hur ansvar och befogenhet förskjuts i relationerna mellan stat och kommun och mellan den politiska sfären och de professionella grupperna.

I en analys av utbildningspolitiska texter och dokument från Skolverket har fokus lagts på kvalitetsidens introduktion, utveckling och manifestationer i den statliga styrningen. Kvalitetsidéns genomslag och effekter har även undersökts i två svenska kommuner och deras skolor.

Analysen visar att kvalitetsidén under den studerade perioden (1987 2003) har utvecklats till en dominerande tankemässig och operativ ordning – en kvalitetsregim med kontrollen som nav. I skolsystemets politiska och administrativa delar sorteras skolans problem i termer av kvalitet och lösningarna handlar till stor del om en ökad kontroll genom inspektioner och redovisningar. I de undersökta kommunerna har, i alla fall ledningsnivån, fått inordna sig i regimens språkliga och instrumentella uttryck. Om delar i kvalitetsregimen främst har sin plats i de politiska och administrativa sfärerna i skolan så är provsystemen, betygssystemet och utbildningsinspektionen inslag som det inte går att värja sig mot. Kvalitetsregimens instrument, procedurer och språkbruk påverkar kommunikationen mellan den nationella nivån och kommunerna, liksom de professionella gruppernas relation till kommunen och till staten.

En fråga för fortsatt forskning är om och hur den allt starkare inramningen i kontrollens procedurer och tekniker kommer att införlivas i tankestilar och handlingsmönster bland de lärare och skolledare som närmast ansvarar för verksamheten. Kontrollen kan uppfattas som ett uttryck för misstro mot de professionella och deras förmåga att fatta beslut och utöva yrket inom ramen för konstaterade behov och de möjligheter som ges.

En tänkbar utveckling kan vara att kvalitetsregimen leder till en fördjupad, kvalificerad och kunskapsgrundad diskussion bland alla de som är en del av skolan som gör skolan, i en utsträckt betydelse, mer effektiv. En annan utveckling kan vara att kontrollprocedurerna till en början ökar tilltron till skolan och statens förmåga att dirigera verksamheten, men i en fortsättning får den motsatta effekten. Då tilltron ska grundas i kontrollinstrument som producerar en ökande mängd svårtolkade data och inspektioner som infaller med långa mellanrum, uppstår risker för en motsatt utveckling till den eftersträvade.

From a quality idea to a quality regime: On state governing of the school

The Swedish educational contexts were in the 1990ies characterized by extensive and rapid changes towards decentralisation and governing through goals and results. A significant feature was the introduction of instruments and techniques with a common core of quality . The concept the quality idea was used as a label for those elements that initially were imprecise and loosely put together.

The objective of this study is to describe the development of the quality idea, and to analyse this from the perspective of the state governing of the school.

A point of departure for the study is that educational forms and content are historically constituted and determined by conditions of society. Bernstein s (1983, 2000) concepts of framing and classification and message systems, are used to capture links between societal conditions and state governing. Governing, power and legitimacy are central concepts.

The analysis of texts from the national policy level shows that in early 2000, the quality idea has become a dominant order in the system. The prevailing order can be captured by the concept Quality regime, with its rationale, technologies and instruments. The government level determines the areas and criteria for controls, while municipalities, school managers and teachers are accountable for the running and the results. The Quality Regime is a transition towards a new form of central governing, with an externalised governmental involvement as a rule-setter and monitor. Case studies at the management level in two Swedish municipalities shows that they have been compelled to assimilate the discourse of the quality regime and its applications in measurements and reporting.